鄞州法院网 法官论坛 论“裁执分离”模式下司法权与行政权的运行及其规制-凯发旗舰厅

    论文提要：“裁执分离”模式作为最高人民法院在国有土地上房屋征收补偿领域推行的非诉强制执行模式，既满足了司法权作为判断权的本质需要，又符合行政强制执行权的本质属性。在具体的运行方式上，“裁执分离”模式对于行政强制执行权作出了“执行裁决权”和“执行实施权”的划分，并将上述权力分别配置于人民法院和行政机关的职责范围内，该制度所指向的机关是人民法院和行政机关，其基本权力要素是司法权与行政权，其实施成效由司法权与行政权的具体内容及两者间的运行方式所决定。因此，司法权与行政权的正确及合理行使是“裁执分离”模式的核心，确立“裁执分离”中两种权力的运行规则尤为重要。在运行规则中，司法权应体现审慎、克制的特点，而行政权行使则应以合法、高效为基本原则，同时应体现司法权对行政机关行使执行实施权的有效监督与制约。
    在司法实践中，“裁执分离”首次出现于2012年4月10日实施的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《征补规定》）中，其所确立的理念是作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。([1])
    一、“裁执分离”模式下的权力分配理论
    （一）执行权的分类及比较
    按照不同的标准，可对执行权进行不同类别的划分，如从法律部门的角度，执行权分为民事执行权、刑事执行权和行政强制执行权；从司法权的角度来看，执行权与审判权共同构成司法权的全部内涵；从执行权内部运作程序划分，执行权可分为执行裁决权和执行实施权等。在上述分类中，民事执行权与行政强制执行权系人民法院执行权体系的重要组成部分，其中，行政强制执行是指公民、法人或者其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。([2])在行政主体方面，民事执行权专属于人民法院行使，行政强制执行权除法律规定行政机关行使外均由人民法院行使，人民法院在同时行使上述两种执行权的实践中使两者间呈现出较强的互通性和一致性。但是，该两种执行权的制度设计存在着明显的区别，主要表现在：
    1.权力属性方面的区别。民事执行权通过公权的行使达到救济私权的目的，与民事审判具有相同的本质属性；而行政强制执行权的行使以实现行政管理目标为主要目的，具有明显的公权色彩。
    2.内容来源方面的区别。民事执行权源于法院自身作出的生效裁判文书，可解读为审判权的实现途径；而行政强制执行权实现的是行政机关作出的生效法律文书的内容，具有外源性的特点。
    3.价值取向方面的区别。民事执行权的价值在于维护合法私权的实现和法院生效裁判的权威性，而行政强制执行权的主要价值在于监督并保障行政机关依法实现社会管理权。
      由此可见，民事执行权凸现的是司法权救济私权的本色，而行政强制执行权体现更多的是公权的实现过程。
    （二）行政强制执行权的本质及其分配
    源于对“执行难”问题的关注，理论界和实务界对于民事执行权的概念、属性、行使主体等问题的研究较为深入，并初步确立了“审执分立”和执行过程中的“执裁分立”制度。([3])而对于行政强制执行权的具体实现方式，我国行政诉讼法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，同时，我国行政强制法第十三条第一款规定了行政强制执行由法律设定。因此，在我国目前的法律框架下，人民法院和行政机关都是行使行政强制执行权的主体，两者间的区别在于并非所有的行政机关都享有行政强制执行权，而人民法院则具有当然的强制执行权。
    上述行政强制执行权的分配模式对行政强制执行权的权力属性界定及其行使方式的确定带来了一定困难。在改革开放之初，强制执行权和民事执行权一并被视为司法权，应由行使司法权的法院行使而不应由行政机关行使。([4])这也是我国行政诉讼法等法律立法时所沿用的思路。但此后越来越多的学者对该观点提出质疑，主要系从不同的角度论述行政强制执行权的行政权属性，如有学者认为，行政强制执行权是行政权题中的应有之义，一项完整的行政权既包括决定权，也包括执行权，前者解决的是义务的设定问题，后者解决的是义务履行受阻时的实现问题。([5])还有观点认为，从法理上讲，行政强制执行发生在管理领域，属于行政领域，故是行政权之一支。([6])另有观点认为，行政强制执行权本身并无确定的性质，是行政强制执行权的分配模式决定了执行权的性质。([7])笔者认为，无论是行政机关自身享有的部分行政强制执行权，还是法院行使的行政强制执行权在本质上均是行政行为所具有的执行力的具体体现，即系行政权的组成部分之一，不应属于司法权的范畴。而非诉审查制度系司法权介入行政权之内对其予以监督并赋予强制执行力的表现形式，并不能由此改变行政强制执行权的行政权属性。
    综上所述，传统非诉执行模式将执行裁决权与执行实施权不加区分地归入人民法院行使，实质上混同了司法权与行政权的本质区别，使行政强制执行权与民事执行权相提并论、混为一体，此做法有违行政强制执行权的本质要求。《征补规定》所确立的“裁执分离”制度改变了这一做法，对于行政决定的强制执行操作交由行政机关负责，将行政强制执行权回归到行政权的领域之内。
    （二）“裁执分离”模式下司法权的具体内容([8])
    1.执行审查权。人民法院行使执行审查权的目的在于通过对具体行政行为的合法性和合理性的审查，对合法、正当的行政决定赋予其强制执行力，将本身违法或明显不正当的行政决定排除于强制执行范围之外。具体而言，执行审查权的内容，即行政机关申请法院进行强制执行审查的条件包括：（1）行政机关不具有自行强制执行权； （2）被申请人未寻求救济且未自动履行；（3）行政机关已履行催告程序；（4）行政机关的申请未超出法定期限且满足其他形式要件；（5）行政决定的实体和程序合法且正当。
    2. 执行裁决权。执行审查所针对的是行政决定的合法性，而执行裁决权需要判断的是行政决定的可执行性，并具体确定组织实施机关，在必要时可指定组织实施的方式。具体而言，在作出裁决前，人民法院需要综合行政决定的内容、执行风险、现实客观条件等因素考量行政决定的可执行性，对于具备可执行性的再进行组织实施主体的确定。在确定执行主体时，应当严格依照法律的规定来进行，例如在房屋征收补偿案件中，原则上应当裁定由当地政府组织实施，以人民法院自行实施为例外。
    3.司法监督权。即人民法院对行政机关执行实施权行使的监督，但需要注意的是，该司法监督权并不是由执行裁决权天然派生出来的、由人民法院积极主动实施的权利。司法监督权应当遵循司法被动性的原则，只有在被执行人或者相关利害关系人就行政机关组织实施行为提出异议并诉至法院时，法院才能启动司法监督程序。
    （三）“裁执分离”模式下行政权的基本内容
    行政权在“裁执分离”模式下行使的具体表现为执行实施权。执行实施权是行政机关经人民法院作出准予执行裁决后才可行使的权力，并且行政机关执行实施权的行使必须依照我国行政强制法的相关规定和人民法院指定的方式开展。同时，执行实施权是行政机关独立享有的权利，其中涉及到自由裁量和自由判断的内容应由行政机关自行把握，人民法院无权干预。
    在行政机关的组织实施过程中，包含着行政强制措施的行使和运用。在面对被执行人暴力抵抗执法、其他人员阻挠执法等情况时，行政机关可采取依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对有关财产实施暂时性控制等强制措施，以控制执行风险。
    二、“裁执分离”模式下司法权与行政权的关系
    （一）司法权与行政权在我国权力体系下的定位
    与西方国家“三权分立”的权力架构不同，我国的最高权力机关为全国人民代表大会，决定和执行国家重大事务的权力均由全国人民代表大会行使，司法权和行政权的行使均须对最高权力机关负责，并受最高权力机关的监督与制约。在此权力体系下，司法权与行政权之间是分属不同的权力体系且相互独立的，同时，国家权力机关除自身直接主动制约行政权的行使外，还赋予司法机关被动地监督和制约行政机关，使司法权对行政权的行使形成另一方面的制约。在具体制约形态上，司法权制约行政权主要是通过法院的行政审判权来实现的。([9])但司法权对行政权形成制约所遵循的边界是司法权不能替代行政权，司法权应当尊重行政权中自由裁量权的行使，只要这种自由裁量权的行使并未达到显失公正或者达到滥用的程度。([10])
    笔者认为，从行政诉讼的角度而言，司法权系被动、单方面地对行政权进行监督，且更多地体现出司法权对行政权的监督与制约。但从非诉执行体系来看，司法权对行政权的作用体现出支持与监督并重的特点，且从司法审查系行政决定产生强制执行力的前置程序的角度分析，其中支持行政机关依法作出的行政决定的因素甚至重于监督，这一特点与我国行政强制法所确立的“规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益……”的立法目的相吻合。
    （二）“裁执分离”模式下司法权与行政权的分野
    在“裁执分离”模式下，司法权与行政权以其相互分离为主要特点，两者在行使过程中的运行状态迥异，且均应遵守各自的界限，其中司法权的运行以尊重行政权的依法行使为其确定边界的基本原则。
    1.司法权应遵循被动性原则。被动性原则要求司法权尊重行政权的独立性，该原则在“裁执分离”模式中的具体体现为：（1）非诉审查申请由行政机关提出,而非人民法院主动审查。（2）在行政机关组织实施过程中，人民法院不得适用拘留、排除妨碍等司法强制措施参与具体执行工作。（3）人民法院对行政机关组织实施行为的监督由被执行人或者相关利害关系人的申请而启动，而非司法权主动介入。
    2.司法权与行政权的制衡关系。在《征补规定》出台之前，“裁执分离”体现为法院内部行政庭和执行庭分别行使执行裁决权和执行实施权，但这种分离并不彻底，也没有使执行实施权回归至其行政权属性。《征补规定》所设计的“裁执分离”中将权力在人民法院和行政机关间进行分配的模式弥补了这一缺陷，为在行政强制执行权行使中体现司法权与行政权的分工制衡奠定了基础。司法权对行政权的制衡主要体现在：（1）非诉审查标准的确定决定着司法权对行政权的干预程度。关于目前的司法审查标准，多数学者称之为重大明显违法标准，或者无效审查标准。但《征补规定》对非诉审查提出了相当于行政诉讼审查的“合法且正当”标准，加大了司法权对行政权的监督力度。（2）执行实施权的主体由人民法院指定。鉴于现实情况的复杂性，立法在规定行政强制执行实施主体时往往会作出多样的规定，为人民法院在个案中留下一定的选择空间。如根据《征补规定》第九条的规定，房屋征收补偿案件的强制执行实施权可由人民法院指定行政机关行使，也可由人民法院自行组织实施。人民法院对组织实施主体的确定同样体现着司法权对行政权在权力分配和行使上的制约。（3）申请机关享有的申请复议权。根据我国行政强制法第五十六条第二款、第五十八条第三款的规定，行政机关对人民法院作出的不予受理、不予执行的裁定有异议的，均可以在十五日内向上一级人民法院申请复议。
    （三）“裁执分离”模式下司法权与行政权的交汇
   《征补规定》出台后，司法实务界普遍将“裁执分离”模式理解是一种“资源互补”的结果，认为人民法院的优势在于是非裁断，行政机关的优势在于充分发挥行政资源，组织协调人、财、物，具体实施执行，([11])“裁执分离”的推行有利于人民法院和行政机关发挥各自优势，最终有利于实现行政管理目的。由此可见，“裁执分离”模式下的司法权与行政权在分离的同时又存在着丝丝相扣的联系。
   1.非诉审查制度体现的是司法权对行政权的干预。正如上文所述，行政强制执行权在本质上属于行政权范畴，而人民法院在行政机关组织实施行政决定之前应当对该行政决定的合法性、正当性进行审查，该审查行为作为强制执行的前置程序，以行政权行使过程中的一个阶段和组成部分的形式而存在。
    2.行政机关的执行实施权以人民法院的生效裁定为依据。除行政机关可自行实施的行政决定外，其他行政决定并非自作出之日起即具备执行力，需要通过人民法院的审查裁定取得强制执行实施权。
    3.具体操作中司法权与行政权的衔接。这种衔接多体现为程序方面，如人民法院在准予执行裁定作出后对行政机关的组织实施行为进行程序上的引导与督促、行政机关在执行完毕后将执行结果以适当形式告知人民法院等。
    三、“裁执分离”模式下司法权和行政权的运行误区
   （一）“裁执分离”中权力运行的制度安排
    “裁执分离”的本质是通过执行裁决权与执行实施权的分离，实现“裁者不执、执者不裁”，以扼制权力过度集中所造成的权力滥用。在此制度设计之下，人民法院通过非诉审查中的“受理”、“审查”、“裁定”、“监督”等各个环节分别对行政机关所作的行政决定以及组织实施行为进行全面制约。在具体要求上，最高人民法院在《征补规定》出台后，明确要求人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行；对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，应当依法受理，以有利于人民法院有效监督支持行政机关依法行政和实施公共利益，也有利于人民法院切实履行保障被征收人合法权益的职责。([12])
    （二）“裁执分离”实践中权力行使方式的失范表现
    《征补规定》确立的“裁执分离”模式解决了一段时期以来困扰人民法院的房屋征收案件执行难、办案压力大的问题，但该模式在运行中出现的问题也是显而易见的，这些偏差的存在实际上背离了“裁执分离”中的“分离”因素，导致司法权与行政权形成了“分而不离”的关系。具体表现为：
    1.司法权提前介入行政权的问题。近年来，随着“能动司法”理念的兴起和传播，司法积极主动参与社会事务的管理之中，甚至参与到行政权的行使中去，与行政机关共同履行行政管理职能，这种做法的结果是有些行政决定的作出过程中就包含着司法权的渗透，如果这些行政决定最后再交由同一法院进行司法审查，并作出是否准予强制执行的裁定，无疑造成了“既当裁判者，又当执行者”的角色错位现象。对此，有学者指出，司法的本质是判断权，要求法院“积极为市场经济服务”的提法是不科学的。([13])笔者认为，司法的独立性决定了其与行政权的行使间存在着天然的屏障，“能动司法”在社会管理方面发挥作用是以其不损害独立权为前提的，司法权不应干预和参与行政权对社会事务的直接管理。
    2. 执行审查流于形式的问题。执行审查中与被申请人利益联系最为紧密的是审查标准和审查方式两个方面，在审查标准上，《征补规定》在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条以及我国行政强制法第五十八条规定的基础上予以进一步提高，但该较高标准仅限于房屋征收补偿案件中，暂无法推广适用；在审查方式上，除房屋征收补偿案件外，其他案件一般适用书面审查的模式，不利于被申请人申辩权等程序序权利的保护，以上两个方面致使实践中的非诉审查的监督功能难以落到实处。
    3. 法院组织实施情形下当事人的权利救济问题。尽管《征补规定》确立了“裁执分离”为主导的强制执行方式，但其中第九条在规定一般由行政机关组织实施的同时，也明确规定了也可由人民法院执行。且对于由法院负责执行的具体情形和相应标准，《征补规定》未予明确和细化，留有过大的裁量空间。这种模式意味着在某些特殊情况下，法院仍然是“裁执一体”的。而在对人民法院作出的执行行为的救济上，我国民事诉讼法关于民事执行异议作出了详尽的规定，当事人就此也有权提起执行异议之诉。但是，我国行政诉讼法及其司法解释对于法院行使行政强制执行权的行为如何救济未作出相关规定，对于这部分“司法终局”案件中被执行人或者利害关系人对法院在执行过程中的违法或不当行为是没有救济途径的，导致对当事人的权利保护存在真空地带。
    四、对“裁执分离”模式下司法权与行政权运行的规制
    （一）以法律形式确立“裁执分离”执行模式
    “裁执分离”制度符合司法权与行政权的运行规律，也符合正当程序的要求，因行政强制执行权因在本质上属于行政权的范畴，故可适用于行政机关的所有行政决定，也应当成为非诉审查制度实施的一般模式。但在实践中，我国目前仅在国有土地上房屋征收与补偿领域确立了该执行模式，且是通过最高人民法院以司法解释的形式作出的，法律位阶偏低。笔者建议可通过修改我国行政强制法等形式将“裁执分离”模式确定为申请法院强制执行的行政决定的强制实施方式，但同时需对如限制人身自由等特殊类型的处罚作出仍由人民法院组织实施等例外规定，以为非诉审查中的司法权与行政权运行理清法律上的界限。
    （二）“裁执分离”中司法权的运行规则
    1. 避免在行政管理领域的过度提前参与。因行政机关在行政管理领域的行为一般系司法审查的对象，司法机关如在案件进入到人民法院之前为行政权的行使提供法律建议甚至参与到行政决定的作出过程中来，无疑会增加被执行人在其后寻求司法救济的难度和成本，不利于对被执行人合法权益的保护。为此，建议司法权在与行政权的关系中回归其监督权本质，“能动司法”致力于为立法机构提供实务数据和相关参考意见、为人民群众解决生活中的法律纠纷、提高全民法制意识等方面，而非直接参与行政机关相关政策的制定以及具体行政决定的作出。
    2.强化执行审查权和裁决权的行使力度。“裁执分离”制度能否发挥其预定功能，能否为被执行人的合法权益提供充分保障的决定因素在于司法审查的力度。在实践中，非诉执行制度以书面审查为一般原则，且对具体行政行为的合理性等因素的考量并不充分，无法体现司法权对行政权的监督与制约。但人民法院在作出裁决前对行政行为的合法性和合理性进行严格审查是“裁执分离”实现其预期功能的前提。另外，在司法审查程序上，应体现正当程序的法律要求，采取对于房屋征收补偿等涉及当事人重大利益的案件适用听证制度、对于其他案件适用询问制度等方式将被申请人所享有的申辩、公平对待等权利体现在程序设计之中。
    3.坚持司法监督权被动行使原则。正如前文所述，在“裁执分离”的体系构建中，人民法院对行政机关所作行政决定的审查并不意味着其对实施机关的具体组织实施行为享有主动的司法监督权，其理论基础在于该具体组织实施行为在完成后即成为独立的一个具体行政行为，司法权对该行为的监督同样需要遵循监督权基本原则。据此，在实践中应当警惕出现人民法院在执行现场对行政机关的组织实施行为进行司法监督、在组织实施行为中承担一定的执行任务等与司法监督权的性质及其行使原则相悖的行为。
    （三）“裁执分离”中行政权的运行规则
    1.明确行政强制执行行为的行政性和独立性。在法律性质上，行政机关行使执行实施权的行为是行政行为，且与此前的行政决定具有相对独立性。该两点性质要求司法权在行政机关组织实施阶段的回避和在行政执行监督方面发挥应有的作用，具体表现为人民法院对于当事人以行政机关缺乏执行实施权而强制执行为由提起诉讼的，人民法院可不予受理；人民法院在行政机关未侵犯被执行人及相关利害关系人合法权益的前提下，应当尊重行政机关运用其拥有的执行权力以及在法律确定的范围内选择执行方式的行为等。
    2.杜绝在行政强制执行中的不作为。在“裁执分离”模式下，法院所作的准予执行裁定对申请机关、被申请人以及指定实施行政机关均具有法律效力，对于指定实施机关依此实施后的行为，人民法院可依法予以监督，但对于指定实施机关拖延执行或者不予执行的情况则缺乏相应救济途径。对此，建议对于行政机关既不执行自己所作的行政决定也不按照法院裁定实施行政强制执行权的，可尝试通过相关利害关系人诉讼、公益诉讼等制度督促行政机关及时履行法定职责。
    （四）完善“裁执分离”中的权利救济体系
    1. 建立执行中止保障机制。对于涉及被执行人重大利益的案件，如在房屋征收补偿案件中，可以尝试建立执行中止制度等权利保障机制，如被执行人认为行政机关的执行行为严重违法时，可向人民法院提出中止执行申请，人民法院经审查后认为该执行行为确严重侵犯了当事人的合法权益，且该被侵犯利益无法挽回时可作出中止执行裁定。
    2.依法受理组织实施行为之诉。在以往的实践中，经人民法院审查后实施的执行行为是未纳入司法审查范围的，但对于行政机关依照“裁执分离”模式实施的组织实施行为，被执行人或者利害关系人认为行政机关在实施过程中存在着违法行为并以此提起行政诉讼的，人民法院应予受理并依法作出裁判。
    3.完善组织实施行为赔偿制度。目前，我国国家赔偿法并未明确行政强制执行行为违法的赔偿责任，但在上述行为被确认违法后，相应的赔偿制度应配套存在。建议在国家赔偿法的修改过程中或者在司法解释的制定过程中增加行政机关和人民法院实施行政强制执行行为的违法认定、赔偿责任及赔偿方式等。
    结语
   《征补规定》为我国非诉执行制度确立了“裁执分离”的走向，但“裁执分离”模式的推进与完善并非《征补规定》所能单独完成的，而是一个通过立法树立制度规范、通过行政合法合理实施、通过司法有效保障和监督的体系。在该系统中，以司法权和行政权的关系为核心不断优化其权力运行模式，系从内部结构上探索“裁执分离”最佳运行规则的有益尝试，也是保障公民合法权益的有效途径。